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IL SETTORE PUBBLICO ESSENZIALE PER PROMUOVERE L’INNOVAZIONE – LO DICE LA BANCA D’ITALIA
 
 

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Il settore pubblico essenziale per promuovere l’innovazione – lo dice la Banca d’Italia
In Italia, in base ai dati Eurostat, gli acquisti del settore pubblico per forniture ammontavano nel 2010 al 16,2 per cento del PIL.  Nella strategia Europa 2020, gli acquisti pubblici di prodotti innovativi e di servizi di ricerca e sviluppo sono divenuti un pilastro delle politiche europee in tema di innovazione. 

Pubblichiamo un estratto della Relazione annuale della Banca d’Italia, presentata il 31 maggio 2013, dedicato al ruolo del settore pubblico nella promozione dell’innovazione.  I temi affrontati sono la regolamentazione, la creazione di capitale umano, la ricerca pubblica e il trasferimento tecnologico, il sostegno alla ricerca privata.  Fra questi temi, risalta anche il ruolo delle PPAA come promotori di innovazione attraverso l’acquisto di prodotti innovativi e servizi di ricerca e sviluppo.

 

La regolamentazione. – L’OCSE stima che la crescita dimensionale delle aziende più innovative sia inferiore nei paesi in cui è più restrittiva la regolamentazione nel settore dei servizi alle imprese, è più inefficiente il sistema giudiziario ed è più penalizzante per le imprese la normativa fallimentare. È plausibile che a ridurre l’innovazione in Italia concorrano tutti questi elementi (cfr. il capitolo 10: La struttura produttiva e le politiche strutturali).

Una regolamentazione eccessivamente restrittiva del mercato del lavoro può frenare l’innovazione sia ostacolando la riallocazione di risorse, sia disincentivando l’aumento della scala produttiva per le aziende che intendono intraprendere progetti innovativi, con rendimento potenzialmente elevato ma incerto. D’altro canto, la stabilità dei rapporti di lavoro può rafforzare gli incentivi all’accumulazione di capitale umano, sia per l’impresa sia per i lavoratori.

Per l’Italia si osserva una correlazione negativa tra la quota di lavoratori temporanei sul totale degli occupati in un’impresa da un lato, e la probabilità di realizzare brevetti e il numero di brevetti per impresa, dall’altro. Si stima inoltre che, a seguito degli interventi legislativi (legge 14 febbraio 2003, n. 30, cosiddetta legge Biagi) che hanno agevolato l’utilizzo dell’apprendistato (un contratto di durata più lunga rispetto alle altre tipologie di contratto a termine, con finalità formative, rivolto prevalentemente ai giovani), l’incidenza degli apprendisti sia cresciuta più intensamente nelle imprese che appartengono ai settori a maggiore intensità brevettuale, con effetti positivi sul numero dei brevetti e sulla spesa in R&S.

L’offerta di capitale umano. – In Italia la quota di laureati nella forza lavoro è decisamente più bassa che negli altri principali paesi europei. Questo può riflettere sia una carenza di offerta di lavoratori con un alto grado di istruzione, sia una domanda che continua a privilegiare lavoro meno qualificato. Utilizzando un modello econometrico strutturale stimato in base a informazioni derivate da indagini campionarie sulle imprese e sulle famiglie, si mostra che il ruolo dell’offerta di capitale umano prevarrebbe su quello della domanda, al netto della composizione settoriale. L’evidenza è confermata da un’alta percentuale di imprese, pari al 40 per cento nell’indagine Invind relativa alle aziende manifatturiere con almeno 20 addetti, per le quali la carenza di personale qualificato rappresenta uno dei principali ostacoli all’innovazione.

La ricerca pubblica e il trasferimento tecnologico. – Poco più del 40 per cento delle spese in R&S è effettuata dal settore pubblico (università e centri di ricerca pubblici).  In base agli indicatori disponibili, la produzione scientifica del sistema della ricerca pubblica italiana è prossima a quella di altri importanti paesi europei, in termini sia di quantità sia di qualità.

Secondo il Ministero dell’Istruzione, dell’università e della ricerca (MIUR), l’Italia rappresenta l’ottavo paese per numero di pubblicazioni scientifiche, circa 852.000 nel periodo 1996-2011, dopo la Francia (1,1 milioni) e la Germania (1 milione), ma prima della Spagna (666.000). Il numero di pubblicazioni e quello di citazioni, rapportati alle risorse impiegate o al numero di ricercatori, appare elevato nel confronto con i principali paesi europei. Meno frequenti che in altri paesi risultano però i casi di eccellenza delle strutture: solo 4 università italiane, contro 15 della Germania, 10 del Regno Unito e 7 della Spagna, compaiono tra le prime 200 del mondo (graduatoria Webometrics 2012).

L’assetto istituzionale che governa il sistema di ricerca pubblica è incentrato sul ruolo preponderante dello Stato nella funzione di indirizzo e di finanziamento. Tuttavia, la possibilità per i numerosi enti pubblici di ricerca di avviare progetti in autonomia e l’assenza di uno stringente sistema di coordinamento creano rischi di duplicazione e frammentazione delle iniziative. L’efficacia del sistema di ricerca pubblica risente negativamente anche del limitato utilizzo di criteri basati sui risultati per l’allocazione delle risorse finanziarie tra progetti e attori (enti di ricerca pubblici e università). Secondo il MIUR, la componente premiale del fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca è stata nel 2012 del 7 per cento; per le università, la quota del fondo di finanziamento ordinario assegnata in base ai risultati è pari al 13 per cento.

In Germania gli enti di ricerca pubblici sono specializzati in distinti campi di attività, pur collaborando su temi di interesse comune; dall’attività di trasferimento tecnologico verso il settore privato, che rientra spesso tra le loro finalità, scaturisce una quota rilevante dei ricavi. Due terzi dei finanziamenti del principale ente specializzato nella ricerca applicata (Fraunhofer) sono reperiti sul mercato, mediante contratti di ricerca con partner privati e partecipando a specifici progetti di ricerca finanziati con fondi pubblici. Il modello francese si avvicina a quello italiano per la presenza forte dello Stato e di un grande ente centrale (Centre National de la Recherche Scientifique). Tradizionalmente il finanziamento avviene attraverso accordi fra lo Stato e il singolo ente; di recente è cresciuto il ricorso a un meccanismo di finanziamento a progetto assegnato per mezzo di bandi cui concorrono, in competizione tra loro, enti diversi.

Il sostegno che la ricerca pubblica fornisce all’innovazione del settore produttivo privato appare limitato. La CIS mostra che la quota di imprese innovative che hanno cooperato con istituzioni pubbliche (università o altri enti pubblici) per svolgere attività innovativa è in Italia pari al 7,6 per cento, un dato inferiore rispetto a Francia (22,9), Germania (19,7) e Spagna (16,5). Il divario persiste anche tra le imprese di maggiori dimensioni. Nostre analisi indicano che la vicinanza a università di eccellenza favorisce le collaborazioni con il sistema universitario, in particolare per le imprese di piccola e media dimensione.

Nonostante i segnali di vivacità registrati in anni recenti, le istituzioni di trasferimento tecnologico presenti nel nostro sistema hanno spesso una dimensione contenuta, inadeguata per la gestione di grandi progetti. L’indagine condotta da Netval (Network per la valorizzazione della ricerca universitaria) sulle principali università e centri di ricerca mostra come in quasi tutte le università sia stato costituito un ufficio di trasferimento tecnologico; nel complesso queste strutture occupavano nel 2011 circa 200 addetti, in media 3,8 unità per ufficio (erano 3,6 nel 2010).

Le imprese ad alta tecnologia costituite da almeno un ricercatore (o studente) che ha svolto un periodo di ricerca all’interno delle università (imprese spin-off) sono state nel 2011 pari a 96; il numero di domande di brevetti presentate dalle università è stato di 319, il numero di licenze ovvero opzioni concluse sulla base dei brevetti detenuti è stato di 66 e le entrate da queste licenze sono ammontate a 323.000 euro.

La domanda pubblica di innovazione. – Nella strategia Europa 2020, gli acquisti pubblici di prodotti innovativi e di servizi di ricerca e sviluppo sono divenuti un pilastro delle politiche europee in tema di innovazione. Nel caso della fornitura di servizi di R&S, viene attivata la procedura di appalto pubblico pre-commerciale quando le esigenze del committente pubblico sono caratterizzate da un livello tale di complessità tecnologica da non poter essere soddisfatte con l’acquisto di beni o servizi esistenti. L’appalto pre-commerciale trova uno dei suoi motivi fondanti nella condivisione del rischio e dei potenziali benefici fra il committente pubblico e le imprese partecipanti. Un comportamento di acquisto orientato all’innovazione può facilitare anche l’identificazione di soluzioni appropriate per la fornitura di servizi pubblici e infrastrutture innovative, su cui l’Italia sconta un ritardo rispetto ad altri paesi.

In Italia, dove in base ai dati Eurostat gli acquisti del settore pubblico per forniture ammontavano nel 2010 al 16,2 per cento del PIL, il decreto “sviluppo bis” ha inteso valorizzare l’appalto pubblico pre-commerciale come uno degli strumenti a disposizione del MIUR per favorire la ricerca industriale. Il decreto ne prevede l’utilizzo all’interno di un piano di promozione di grandi progetti di ricerca e innovazione connessi con la realizzazione dell’Agenda digitale; stabilisce inoltre che l’Agenzia per l’Italia digitale svolga annualmente una ricognizione presso le Amministrazioni pubbliche per identificare i problemi di particolare rilevanza sociale o ambientale privi di una risposta soddisfacente in prodotti, servizi e tecnologie già esistenti sul mercato. Un numero limitato di progetti pilota è stato varato in Lombardia, Puglia e Valle d’Aosta.

Le politiche a sostegno della R&S e innovazione delle imprese private. – Gran parte delle economie avanzate prevede politiche pubbliche di sostegno alla R&S e all’innovazione delle imprese private: agevolazioni fiscali o sussidi puntano a ridurre direttamente i costi degli investimenti in innovazione; altre misure mirano a favorire la nascita di imprese innovative e lo sviluppo di cluster tecnologici in ambiti geografici circoscritti.

Le risorse pubbliche destinate in Italia alla promozione dell’attività innovativa delle imprese sono inferiori a quelle impegnate nei principali paesi europei. Secondo la Commissione europea (State Aid Scoreboard), nel 2011 gli aiuti alla R&S e all’innovazione concessi in Italia ammontavano allo 0,03 per cento del PIL, contro lo 0,05 del Regno Unito, lo 0,08 della media della UE, lo 0,09 della Spagna, lo 0,10 della Francia e lo 0,12 della Germania. In Italia le risorse complessive vengono distribuite su un numero relativamente elevato di imprese beneficiarie, di tipologie di interventi e di centri decisionali, a livello nazionale e regionale.

Nel 2012 è stato avviato un processo di riordino, razionalizzazione e riprogrammazione degli strumenti nazionali per l’incentivazione delle imprese, non solo in tema di ricerca e innovazione. Gli interventi hanno previsto l’abrogazione di norme, la semplificazione di procedure e la rimodulazione di normative preesistenti.

Con il decreto “sviluppo” (decreto legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 134; cfr. il capitolo 10: La struttura produttiva e le politiche strutturali) sono stati abrogati 43 strumenti di agevolazione gestiti dal Ministero dello Sviluppo economico; è stato riordinato il quadro della politica di incentivazione focalizzandola su tre principali obiettivi (ricerca, sviluppo e innovazione; struttura produttiva, soprattutto delle aree in crisi e ritardo di sviluppo; internazionalizzazione); è stato istituito il credito di imposta per l’assunzione di personale altamente qualificato e il fondo per la crescita sostenibile per finanziare gli incentivi. Con un successivo decreto ministeriale del Ministero dello Sviluppo economico di concerto con il Ministero dell’Economia e delle finanze dell’8 marzo 2013, sono stati assegnati al fondo 630 milioni di euro, anche grazie alle risorse liberate dagli strumenti abrogati, e si sono definiti i criteri guida per l’assegnazione delle agevolazioni.

Oltre ai costi amministrativi e gestionali, le politiche di incentivazione, se non opportunamente disegnate, possono non riuscire ad azionare gli investimenti addizionali desiderati o generare effetti distorsivi sull’allocazione delle risorse. Secondo i dati Invind, circa la metà delle imprese industriali che nel triennio 2009-2011 si sono avvalse di finanziamenti pubblici alla R&S ha dichiarato che avrebbe effettuato almeno lo stesso ammontare di spese anche senza gli aiuti.

Secondo le rare valutazioni empiriche degli effetti degli aiuti alla R&S e all’innovazione condotte per l’Italia, i programmi appaiono nel complesso di modesta efficacia e sembrano essere stati più utili a sostenere l’attività innovativa delle imprese di minori dimensioni, quelle che hanno probabilmente maggiori difficoltà ad accedere a fonti di finanziamento esterne.

In base alle valutazioni disponibili, né il fondo per l’innovazione tecnologica né il fondo speciale per la ricerca applicata sarebbero stati in grado di generare una migliore performance delle imprese che hanno ricevuto i sussidi. Uno studio, che ha esaminato alcune misure adottate in Piemonte, trova effetti positivi, sebbene di breve durata, sull’attività di investimento delle imprese beneficiarie, soprattutto per le più piccole e con basso merito di credito. Altri lavori, che hanno valutato una politica regionale introdotta in Emilia-Romagna, mostrano come gli incentivi abbiano stimolato una maggiore spesa per investimenti solo nelle imprese di minore dimensione; emerge inoltre come il programma abbia innalzato la capacità innovativa delle imprese, soprattutto delle più piccole, misurata con il numero di brevetti richiesti all’EPO.

Gli incubatori di impresa, in Italia di natura prevalentemente pubblica, possono aiutare la creazione e la crescita di imprese start-up innovative. Il decreto “sviluppo bis” contempla esplicitamente il sostegno agli incubatori (cfr. il paragrafo: Le caratteristiche del sistema produttivo e finanziario).

L’evidenza empirica disponibile sugli incubatori è molto limitata. La Banca d’Italia, in collaborazione con altri enti, ha condotto lo scorso autunno un’indagine sulla quasi totalità degli incubatori italiani. Dall’indagine emerge come questi ultimi abbiano mediamente dimensioni contenute (il 60 per cento ha meno di otto dipendenti), solo la metà abbia forti legami con università o centri di ricerca e una gran parte presenti disavanzi strutturali di gestione in prevalenza ripianati con fondi pubblici.  Gli incubatori italiani offrono alle imprese servizi prevalentemente di natura logistica e meno frequentemente di tutoring, mentorship o networking. Le imprese incubate appartengono soprattutto ai servizi, in particolare informatici. La maggioranza delle imprese che hanno partecipato all’indagine ha dichiarato di aver giudicato i servizi offerti dall’incubatore utili, ma non cruciali per lo sviluppo delle start-up.

Negli ultimi due decenni sono state adottate in Italia diverse misure per rafforzare l’attività innovativa attraverso la nascita e lo sviluppo di cluster tecnologici, anche ispirandosi alle esperienze di agglomerazioni volontarie di imprese ad alta tecnologia.  Gli interventi, che hanno beneficiato di fondi pubblici, puntano ad attivare sinergie tra centri di ricerca, università e imprese private in ambiti geografici circoscritti. Tra queste politiche rientrano i distretti tecnologici e i parchi scientifici e tecnologici. Analisi condotte sulle principali variabili di bilancio e sulla propensione a brevettare mostrano come, nel complesso, siano le imprese “migliori” a scegliere di localizzarsi nel distretto o nel parco; i vantaggi competitivi di queste imprese rispetto ad altre simili, ma localizzate al di fuori del distretto o del parco, non paiono ampliarsi significativamente in seguito all’entrata nel cluster.

Alla fine del 2011 il MIUR ha censito 29 distretti tecnologici, distribuiti in 18 regioni e popolati da circa 2.300 imprese. Circa la metà dei distretti è insediata nel Mezzogiorno, il resto equamente distribuito nelle altre tre macroaree. Il numero medio di imprese appartenenti a un distretto è più elevato al Nord (174 imprese nel Nord Ovest e 125 nel Nord Est), molto più basso nel Mezzogiorno (34).

Da un’indagine promossa dalla Banca d’Italia presso 25 parchi scientifici e tecnologici italiani, è emerso che quasi tutti hanno una proprietà pubblica o mista e che, in media, il 30 per cento delle entrate proviene da fondi pubblici. Mediamente ogni parco occupa poco meno di 40 addetti, ospita 28 imprese e offre servizi a 105 aziende; coopera più con le università che con i centri di ricerca pubblici, principalmente partecipando insieme a progetti e condividendo infrastrutture per la ricerca.


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Pubblicato il 17/06/2013 


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