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INDENNIZZI E TEMPI DEI PROCEDIMENTI
 
 

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Indennizzi e tempi dei procedimenti
Indennizzi per i ritardi della PA: stavolta si fa sul serio?
La Carta dei servizi: una breve storia

Il Decreto del Fare sancisce il diritto all’indennizzo automatico e forfettario in caso di mancato rispetto dei tempi dei procedimenti da parte delle amministrazioni pubbliche.  Vale la pena fare un ripasso delle regole sui tempi dei procedimenti fino ad oggi.

 

Con il Decreto del Fare, in vigore dal 21 agosto 2013, viene introdotto il diritto all’indennizzo automatico e forfettario: in caso di mancato rispetto dei tempi dei procedimenti.

Il Decreto del Fare si inserisce in un filone normativo che, a partire dalla legge 142/90, ha conosciuto un’evoluzione lunga e tormentata.  Parliamo in particolare dell’art.2, sulla conclusione del procedimento, più volte modificato dal legislatore.

Nella versione originale, la norma prevedeva che tutti i procedimenti devono trovare una conclusione con un provvedimento espresso e che le pubbliche amministrazioni determinano e rendono pubblico il termine entro cui ciascun tipo di procedimento deve concludersi.

Si tratta di una norma di fondamentale importanza, che però poco diceva sulle tutele dei cittadini e delle imprese nei casi di superamento dei termini.  Pertanto, il legislatore ha sentito la necessità di rafforzare il presidio dei tempi procedimentali.

La prima modifica è ad opera dell’articolo 7 della legge 18 giugno 2009, n. 69, con il quale sono stati ridotti i termini di conclusione dei procedimenti ed è stata assicurata l’effettività del loro rispetto da parte delle amministrazioni.

Con le modifiche introdotte dalla legge 69/2009 in particolare si è provveduto:

1) a stabilire che i procedimenti amministrativi devono concludersi entro 30 giorni, a meno che disposizioni di legge o provvedimenti di natura regolamentare da adottarsi da parte di ciascuna amministrazione prevedano termini diversi;

2) a stabilire che, in ogni caso, i termini fissati dalle amministrazioni non possono comunque essere superiori a 90 giorni (laddove in precedenza non era fissato alcun limite temporale da parte delle amministrazioni);

3) a stabilire la possibilità di prevedere termini superiori ai 90 giorni in considerazione della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della complessità del pro-cedimento. In questi casi tuttavia il termine massimo di durata non può oltrepassare i 180 giorni. I termini di conclusione del procedimento decorrono dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte;

4) a disciplinare le conseguenze del ritardo da parte dell’amministrazione a concludere il procedimento entro i termini previsti prevedendo:

a) l’obbligo del risarcimento del danno ingiusto cagionato al cittadino in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento;

b) che la mancata emanazione del provvedimento entro i termini costituisce elemento di valutazione ai fini della responsabilità dirigenziale.

Queste modifiche introdotte dall’articolo 7 della l. 69/2009 sono ad oggi vigenti.

Più recenti le modifiche introdotte dalla l. 35/2012, di conversione del D.L.5/2012.  Esse riguardano, in particolare, le garanzie di effettiva tutela riconosciuta al cittadino in caso di violazione, da parte della pubblica amministrazione, dell’obbligo di provvedere nei termini indicati dall’articolo 2 della l. 241/1990 rimasti tutt’ora vigenti.

Le nuove disposizioni, ricomprese nei commi 8, 9, 9 bis, 9ter, 9quater e 9quinquies dell’articolo 2 della l. 241/1990, sono finalizzate dunque a rafforzare le garanzie del cittadino contro i ritardi delle amministrazioni nel concludere i procedimenti nei tempi stabiliti mediante l’individuazione di specifiche modalità per l’esercizio dei poteri sostitutivi in caso di inerzia da parte della P.A., nonché mediante il riconoscimento della responsabilità disciplinare amministrativa e contabile del dirigente o del funzionario responsabile.

NOTA.  Le disposizioni descritte qui di seguito non si applicano nei procedi-menti tributari e in materia di giochi pubblici, per i quali restano ferme le particolari norme che li disciplinano (art.1 comma 2 DL.5/2012 convertito con L.35/2012).

Le maggiori novità a introdotte con le recenti modifiche consistono:

1) nella trasmissione, in via telematica alla Corte dei Conti, delle sentenze passate in giudicato che accolgono il ricorso contro il silenzio inadempimento al fine di agevolare la possibilità di esercitare l’azione per la responsabilità amministrativa (art. 2 comma 8, l. 241/1990).

A tal fine si osserva che la cennata disposizione oltre a tipizzare un possibile danno erariale da ritardo procedimentale derivante dal silenzio della P.A., obbliga il competente organo della giurisdizione amministrativa (Tar o Consiglio di Stato), a trasmettere in via telematica alla Corte dei Conti le sentenze passate in giudicato che accolgono il ricorso proposto avverso il silenzio inadempimento. Dunque, con la previsione di una denuncia automatica e  telematica, coerente con l’informatizzazione del processo amministrativo (art. 13 norme attuazione al c.p.a.), il legislatore ha inteso codificare e stimolare l’esercizio di tale potere di denuncia al fine di rendere effettivo il regime di responsabilità amministrativo-contabile dei funzionari ed amministratori pubblici. Con l’introduzione di queste nuove disposizioni dunque è stato con chiarezza affermato che, nel nuovo quadro normativo, il mancato rispetto del termine è un illecito e gli illeciti, nel nostro sistema, danno luogo a responsabilità civile e quindi, se ne ricorrono i presupposti, il danneggiato ha diritto al risarcimento in forma specifica o per equivalente.  Il ritardo tuttavia non vizia l’atto eventualmente tardivo, ma costituisce un presupposto della responsabilità risarcitoria. In ogni caso, il risarcimento del danno da ritardo, per la sua natura del tutto specifica e peculiare riconducibile all’illecito di cui all’articolo 2043 c.c., postula il necessario accertamento della colpa del mancato rispetto del termine, la cui dimostrazione incombe al danneggiato al quale spetta di provare la sussistenza e l’ammontare del danno.

2) nel prevedere che la mancata emanazione dei provvedimenti nei termini previsti costituisca elemento di valutazione ai fini della performance individuale nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente (art. 2 comma 9 l. 241/1990).

Con riferimento a tale previsione normativa è opportuno richiamare le “Linee di indirizzo per l’attuazione dell’articolo 7 della l. 69/2009”, dove viene evidenziato come il rispetto dei termini del procedimento rappresenti un elemento di valutazione dei dirigenti di cui tener conto ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e la mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisce responsabilità dirigenziale. La responsabilità dirigenziale viene valutata tenendo conto della grave e ripetuta inosservanza dell’obbligo di provvedere in relazione ai risultati complessivi prodotti dall’organizzazione alla quale il dirigente è preposto, ferma restando la necessità di valutare caso per caso la situazione concreta in cui il dirigente opera in relazione agli incarichi, alla struttura organizzativa, alle difficoltà e al danno concretamente cagionato al privato. E’ da precisare comunque che la fattispecie di responsabilità descritta dalla norma deve essere intesa non solo nell’ipotesi di mancata emanazione del provvedimento nei termini ma anche nel caso di tardiva adozione dello stesso.

Ciò posto, le modifiche introdotte precisano che l’inerzia della P.A. costituisce elemento di valutazione con riferimento:

- alla performance individuale che costituisce il parametro di valutazione del personale dirigenziale con riferimento, in particolare, al raggiungimento degli obiettivi, alle competenze professionali e manageriali possedute;

- alla responsabilità disciplinare: a tal fine si richiama l’articolo 55 del d.lgs.165/2001 secondo il quale la condanna della P.A. al risarcimento del danno per violazione da parte del dipendente degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa impongono, nei confronti dello stesso, l’applicazione della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione in proporzione all’entità del risarcimento;

- alla responsabilità amministrativo – contabile: al riguardo si precisa che la responsabilità amministrativa è la responsabilità a contenuto patrimoniale di amministratori o dipendenti pubblici per i danni causati all’ente nell’ambito o in occasione del rapporto d’ufficio. Pertanto, affinché un soggetto possa essere chiamato a rispondere in sede di responsabilità amministrativa occorre che lo stesso, mediante una condotta dolosa o gravemente colposa collegata al rapporto lavorativo con l’amministrazione, abbia causato un danno pubblico risarcibile e derivante dalla propria condotta. L’accertamento della responsabilità comporta la condanna al risarcimento a favore dell’amministrazione danneggiata e l’azione di rivalsa da parte di quest’ultima sul dipendente è fondata, ai sensi dell’articolo 18 del DPR 10 gennaio 1957, n.3, sulla violazione degli obblighi di servizio e attribuita alla giurisdizione della Corte dei Conti. Con la responsabilità contabile invece ci si riferisce alla responsabilità di quei soggetti, in genere denominati agenti contabili che, avendo avuto in consegna del denaro, beni o altri valori o avendone comunque avuto la disponibilità materiale non adempiano all’obbligo di restituzione del bene stesso all’amministrazione;

- il livello di responsabilità che non si limita al solo dirigente, ma si estende anche al funzionario inadempiente.

3) nel prevedere che l’organo di governo individui, tra le figure apicali presenti nell’amministrazione, il soggetto a cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia. In caso di omessa individuazione il potere sostitutivo si considera attribuito al dirigente generale, o in mancanza al dirigente preposto all’ufficio o in mancanza al funzionario di più elevato livello presente nell’amministrazione (Art. 2 comma 9 bis l. 241/1990.)

Secondo le nuove disposizioni l’organo di governo è tenuto ad individuare, in base all’ordinamento di ciascuna amministrazione, il soggetto competente ad intervenire in sostituzione del soggetto preposto all’adozione del provvedimento qualora quest’ultimo non provveda entro il termine stabilito dalla legge. La norma, al fine di assicurare comunque il rispetto di quanto prescritto prevede che, qualora l’organo di governo non individui il soggetto preposto all’esercizio del potere sostitutivo, in automatico tale compito è attribuito alla figura apicale presente nell’amministrazione. 

Il comma è rafforzato dalla prescrizione di dare pubblicità su Internet del soggetto con potere sostitutivo.  Quest’ultimo, inoltre, dovrà segnalare il nome del responsabile del ritardo affinché venga attivato il procedimento disciplinare.

L’introduzione a regime di questo potere sostitutivo sembrerebbe mirata a produrre due effetti: il primo sicuramente volto a garantire l’effettività dell’azione amministrativa mediante l’adozione del provvedimento da parte di colui che esercita il potere sostitutivo; l’altro invece volto ad evitare che il cittadino ricorra all’azione giudiziale contro la P.A. avverso il silenzio inadempimento, con conseguente sgravio degli oneri a carico della giustizia, sebbene l’attivazione del meccanismo sostitutivo non si ponga come alternativa all’accesso alla giurisdizione da parte dell’interessato.

4) nel garantire al privato, nel caso in cui il termine per la conclusione del procedimento sia inutilmente decorso, di rivolgersi direttamente al soggetto titolare del potere sostitutivo il quale, attraverso le strutture competenti o mediante la nomina di un commissario, provveda all’adozione dell’atto entro un termine pari alla metà di quello origina-riamente previsto. (Art. 2, comma 9 ter l. 241/1990).

La disposizione introdotta comporta che, per ciascun procedimento, il cittadino potrebbe interloquire con due responsabili del procedimento; vale a dire: quello principale, al quale compete ai sensi dell’articolo 2 della l. 241/1990 l’adozione del procedimento nei termini previsti dalla legge nonché, in caso di inerzia, quello con poteri sostitutivi il quale deve provvedere entro la metà del tempo originariamente previsto. Sebbene la norma pecchi di un coordinamento sistematico con le disposizioni relative all’avvio del procedimento, probabilmente sarebbe opportuno, a livello operativo, che, nella comunicazione di avvio del procedimento da fare al cittadino istante, venisse indicato, oltre al termine di conclusione del procedimento e al nominativo del responsabile, anche il nominativo del soggetto che esercita il potere sostitutivo e il termine dimezzato di conclusione del procedimento a lui assegnato.

All’adozione del provvedimento nei termini ridotti prescritti per legge, il soggetto titolare del potere sostitutivo, individuato nella figura apicale dell’amministrazione, provvede o attraverso le strutture competenti o mediante la nomina del commissario ad acta. In merito alla possibilità di ricorrere alle strutture competenti o alla nomina commissariale si precisa che la norma utilizza una formulazione generica. Partendo dal presupposto che una scelta esclude l’altra, si ritiene tuttavia che la norma, con riferimento ai soggetti destinatari della nomina commissariale, presenti delle lacune che sicuramente verranno colmate nel tempo dalla giurisprudenza. Teoricamente potrebbe trattarsi di soggetti aventi qualifiche diverse, tra queste anche meno elevate del funzionario inadempiente o addirittura figure esterne all’amministrazione laddove le esigenze istruttorie implichino particolari competenze tecniche non in possesso dell’amministrazione procedente.

5) nel prevedere che il soggetto che esercita il potere sostitutivo in caso di inerzia, entro il 30 gennaio di ogni anno, comunichi all’organo di governo, i procedimenti, suddivisi per tipologia e strutture amministrative competenti, nei quali non è stato rispettato il termine di conclusione previsto dalla legge o dai regolamenti.  Le amministrazioni provvedono con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. (Art. 2 comma 9 quater l. 241/1990).

Queste nuove disposizioni sembrerebbero avere una valenza puramente organizzativa in quanto finalizzate a correggere tutte le eventuali distorsioni verificatesi all’interno delle amministrazioni in merito al mancato rispetto della tempistica nell’adozione dei provvedimenti.

Al riguardo, si ritiene che la norma così introdotta vada letta in combinato disposto sia con l’articolo 1, comma 2, della l. 241/1990 - giusta il quale la pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell'istruttoria – sia con le nuove disposizioni introdotte dall’articolo 3 della l. 35/2012 in materia di riduzione degli oneri amministrativi, le cui finalità sono dirette a garantire la proporzionalità degli adempimenti amministrativi alle esigenze di tutela degli interessi pubblici coinvolti, alla eliminazione di tutti gli adempimenti amministrativi e delle procedure non necessarie rispetto alla tutela degli interessi stessi, all’utilizzo delle autocertificazioni, all’informatizzazione degli adempimenti e delle procedure amministrative: insomma tutte misure volte a favorire una celere azione dell’amministrazione nel rispetto dei termini del procedimento dettati dal legislatore.

Infine, per garantire il rispetto di quanto previsto dall’ultimo periodo della norma - secondo il quale Le amministrazioni provvedono con le risorse umane, strumentali e  maggiori oneri a carico della finanza pubblica - si ritiene opportuno un raccordo con le vigenti disposizioni contenute negli articoli 73 e 74 del Regolamento regionale 6 settembre 2002, n. 1 (Regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi della Giunta regionale) in materia di “Banca dati dei procedimenti” con la quale l’amministrazione regionale già provvede alla raccolta di tutte le informazioni relative alla disciplina di ogni singolo procedimento amministrativo di propria competenza, compreso il termine di conclusione del procedimento.

6) nel prevedere che nei provvedimenti rilasciati in ritardo su istanza di parte siano espressamente indicati il termine previsto dalla legge o dai regolamenti e quello effettivamente impiegato (art. 2 comma 9 quinquies l. 241/1990).

La previsione normativa sembrerebbe in realtà cristallizzare, sotto l’aspetto documentale, l’inadempimento dell’amministrazione facilitando così l’opera del giudice amministrativo adito per i profili risarcitori, nonché del giudice contabile chiamato ad acclarare le responsabilità erariali. Anche in questo caso la norma si pone in linea di continuità con il principio già introdotto, ad opera della l. 69/2009 nel corpus normativo della l. 241/1990, che nel disciplinare le conseguenze derivanti per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento ha previsto che le pubbliche amministrazioni … sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

 

Del tema degli indennizzi e del risarcimento parleremo in un prossimo articolo.


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Pubblicato il 05/09/2013 


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