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COME BASSANINI RACCONTAVA LA SUA RIFORMA DELLA PA NEL 2009 (PARTE TERZA)
 
 

Come Bassanini raccontava la sua riforma della PA nel 2009 (parte prima)
Come Bassanini raccontava la sua riforma della PA nel 2009 (parte terza)
 Continuiamo nella pubblicazione dell’intervento dal titolo “La riforma della Pubblica Amministrazione in Italia. -Gli insegnamenti appresi”, intervento che l’ex ministro delle Funzione Pubblica Franco Bassanini tenne nell’Aprile 2009 presso la fondazione Ifrap (Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques). 
In questa parte finale del suo intervento Bassanini analizza quelli che sono stati i principali ostacoli alla riforma e quelli invece che sono stati i più potenti motori della stessa. Quello che c'è ancora da fare perché la stessa non si areni e come fare per raggiungere la meta finale, se una meta, in una materia come questa, esiste. Perché, come per tutti gli apparati fatti di persone, processi, tecnologie, servizi e rapporti fra istituzioni, lo sviluppo e la voglia di modernizzazione e miglioramento deve essere costante. Ecco le sue parole. 
 
 
Ma cosa si può imparare dunque dalla lezione italiana?
Quali sono stati i principali motivi di riuscita e quali quelli di fallimento? 
 
 
I punti di forza della riforma
 
Il primo è sicuramente il consenso, pressoché totale, che ha accompagnato la riforma. La formazione di una larga coalizione per le riforme è stato e resta ancor oggi il principale impegno del ministro che ha la delega della Funzione Pubblica e della riforma dello Stato. 
Infatti, soprattutto negli anni 1997-2001 la riforma è stata fortemente supportata, in maniere pressoché unanime, da Regioni e Enti locali, partiti politici di maggioranza e opposizione, forze produttive, cittadini e mass-media. La costruzione di questo consenso generale è stata anche alimentata dalla crisi dello Stato [fine della cosiddetta Prima Repubblica] che aveva alimentato una forte voglia di cambiamento e rinnovamento delle istituzioni e una domanda di riforme radicali.
 
Ecco dunque una prima lezione che si può desumere dall’esperienza italiana: più uno stato è in crisi più è facile trovare le condizioni necessarie perché un processo di riforma possa ottenere ampio consenso. Conviene in ogni caso sottolineare sempre la gravità della crisi e l’urgenza delle riforme necessarie. 
 
Il processo di riforma deve avvenire seguendo il principio top down e bottom up. Tutti gli attori devono essere, fin dall’inizio, coinvolti e poter apportare il proprio contributo  (o almeno avere l’impressione di aver contribuito). Dobbiamo convincere tutti gli attori che stanno partecipando alla realizzazione di un progetto decisivo per l’avvenire della nazione. E’ indispensabile che gli attori siano convinti della necessità della riforma, ma anche che siano convinti degli obiettivi di politica pubblica che devono essere raggiunti dalla loro amministrazione.
[A titolo esemplificativo, porterei tutta la serie di riforme che molte amministrazioni pubbliche hanno iniziato nella formazione del personale sui rapporti con l’utenza. L’importanza che è stata data ai front office sia a livello di rapporti interpersonali che di accoglienza, la maggior attenzione all’immagine non solo esterna ma anche interna dei settori delle PA che hanno rapporti con l’utenza.
Bisogna trasformare questi obiettivi in indicatori della performance e obiettivi di programma chiari e realizzabili in modo che qualunque attore sappia che può avere una parte e contribuire alla riuscita finale. E’ altresì necessario che mezzi e risorse siano adeguate agli obiettivi e agli indicatori stabilirti. Il successo deve essere riconosciuto e premiato [si pensi ad esempio all’istituzione, in molte PA , dell’individuazione e premio delle cosiddette best practices, che oltre a rafforzare lo spirito di appartenenza alla singola Amministrazione, danno uno stimolo notevole al miglioramento e una sempre maggiore motivazione]. I riconoscimento morali sono talvolta migliori di quelli materiali. 
Va detto che in Italia, il progetto di modernizzazione di Stato e Pubblica Amministrazione  in generale è stata portato avanti da una funzione pubblica in debito di riconoscenza sociale e da sindacati in parte convinti dell’importanza di tale riforma.  Sindacati del comparto Stato che, in Italia, almeno a livello nazionale, hanno accettato e sostenuto anche le misure di riforma che, dal loro punto di vista, potevano apparire troppo rigorose, come lo statuto di diritto privato applicato alla contrattazione dei funzionari, i premi di produttività, i controlli dei costi e dei risultati, la riduzione dei tempi della burocrazie e dei costi di gestione, il decentramento e la regionalizzazione dello Stato. Siamo riusciti a diffondere la convinzione che la modernizzazione delle PA fosse la condizione necessaria per valorizzazione del pubblico impiego e per il ruolo dei dipendenti pubblici. In questo siamo stati aiutati dal fatto che i più grandi sindacati italiani rappresentano sia i lavoratori del settore pubblico che quelli del settore privato, quindi allo stesso tempo rappresentano sia i fornitori che gli utilizzatori del servizio pubblico.
E’ necessario il supporto dei lavoratori e dei sindacati, ma anche di altri settori. Penso che se associazioni di consumatori, mondo economico e media si mobilitassero e facessero propria la causa della riforma della PA, col loro sostegno diminuirebbe sensibilmente la resistenza al cambiamento.
 
Per ottenere un consenso maggiore, in Italia abbiamo iniziato con misure “win win” semplici da realizzare, ma molto apprezzate dall’opinione pubblica e dell’utenza. Due esempi sono: l’autocertificazione (dichiarazione che si fa sul proprio onore) e i tagli delle spese burocratiche e dei costi di gestione. 
 
La partecipazione di una vasta gamma di attori sia sociali che istituzionali, se da un lato può essere un fattore positivo per il successo della riforma, dall’altro può generare  situazioni di contrasto.
Tuttavia, più la leadership è forte e più è facile controllare la partecipazione di un gran numero di attori, senza che il percorso riformatore perda il suo effetto.
E in Italia va detto che uno dei fattori di riuscita della riforma è stato l’appoggio diretto e in prima persona dei ministri della Funzione Pubblica e delle Riforme Istituzionali (appoggio che in Francia è mancato) e una delega di poteri molto vasta conferita al ministro delle Riforme che, in accordo col Capo del Governo, ha assicurato un continuo sviluppo del processo di riforma
 
 

 I punti di debolezza della riforma

 
Esistevano (ed esistono ancora oggi, anche se in maniera residuale) delle resistenze formidabili, spesso subdolamente nascoste da una vecchia nomenklatura di burocrati e giudici amministrativi.
La necessità di avanzare, più rapidamente possibile, in un lasso di tempo molto ristretto e con una riforma a tratti imponente, ha fatto si che le stesse novità apparissero troppo indigeste; 
molto grande è stato il  numero di riforme, che simultaneamente sono state proposte in vari settori delle PA, comprese le questioni a livello istituzionale;
le richieste di tagli di bilancio troppo alte da un lato e la inadeguata copertura finanziaria dall’altro hanno fatto sì che  non si potesse far leva sull’aspetto economico.
Un altro punto di debolezza è stato il fallimento della legge Finanziaria italiana - simile per principi e obiettivi a quella francese -  che ha trovato resistenze assurde impedendo di fatto la messa in atto della revisione del budget finanziario e della legge finanziaria che nel 1997 aveva accompagnato la riforma della PA. La maggior parte delle strutture pubbliche non dispone infatti, ancora oggi, di una proprio budget o se ne dispone non è sufficiente per coprire quella parte di riforme utili  per accettare le sfide  di responsabilità e performance.
Ultimo grande motivo di rallentamento della riforma va individuato nella frammentazione del sistema politico italiano, caratterizzata da una maggioranza parlamentare composta da diversi partiti politici e dunque incapace di perseguire con rigore la realizzazione delle riforme più incisive. Va però detto che quest’ultimo motivo si dovrebbe stare per scomparire: con le elezioni del 2008 infatti e la creazione di due grandi coalizioni, il numero dei partiti si è ridotto da 28 a 5. 
 
 
Nel lungo periodo io sono comunque ottimista, il processo di modernizzazione è partito e la riforma è irreversibilmente cominciata, la PA si muove, non è più una gigantesca macchina immobile e pesante,
E alla fine abbiamo visto come l’Italia rientrerà sicuramente nei parametri stabiliti dal trattato di Maastricht: quando intraprende le sfide più difficili, la società italiana è in grado di tirar fuori energie fino a quel momento sconosciute. E come è avvenuto per Maastricht, l’Italia riuscirà sicuramente anche in questo caso a portare a termine la sfida del rinnovamento della Pubblica Amministrazione che è, tutti lo sanno, assolutamente necessario.
[A parte la retoricità della chiosa, indotta ovviamente dal contesto per cui l’intervento è stato concepito, rivolto cioè a una platea che non ha mai accusato grossi problemi in malattia burocratica. Una nazione, quella francese, che, pur partendo da e con un centralismo estremamente radicato, mai ha accusato problemi di accanimento centralista, che invece il sistema Italia ha avuto. Una nazione, quella d’Oltralpe che discende da una mentalità e una visione della pubblica amministrazione decisamente più fresca di quella italiana.]
 


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Pubblicato il 26/07/2013 


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