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COME BASSANINI RACCONTAVA LA SUA RIFORMA DELLA PA NEL 2009 (PARTE SECONDA)
 
 

Come Bassanini raccontava la sua riforma della PA nel 2009 (parte prima)
Come Bassanini raccontava la sua riforma della PA nel 2009 (parte seconda)
 Continuiamo nella pubblicazione dell’intervento dal titolo “La riforma della Pubblica Amministrazione in Italia. -Gli insegnamenti appresi”, intervento che l’ex ministro delle Funzione Pubblica Franco Bassanini tenne nell’Aprile 2009 presso la fondazione Ifrap (Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques). 
In tale fase l’autore entra nel dettaglio della riforma dei rapporti di pubblico impiego nelle PA, riforma necessaria alla modernizzazione delle stesse, al risparmio e conseguente miglior utilizzo di delle risorse umane,  minor impatto della PA sulla spesa pubblica e maggior moralizzazione. Ecco l’intervento.
 
 
La riforma ha letteralmente sconvolto l’apparato della PA con l’inserimento di contratti a carattere privatistico per l’85% dei dirigenti e funzionari pubblici. Solamente diplomatici, prefetti, professori universitari, magistrati, esercito, polizia e carabinieri hanno mantenuto un rapporto di impiego regolamentato dal contatto squisitamente pubblico.
A parte tali eccezioni, di norma, il rapporto d’impiego dei funzionari pubblici è oggi regolamentato dal diritto civile e l’amministrazione pubblica ha gli stessi poteri, nei confronti dei propri dipendenti, del datore di lavoro privato. Esistono tuttavia alcuni distinguo, come in tutti gli stati che hanno adottato questo approccio di privatizzazione del pubblico impiego. Le norme in deroga (norme che prevedono l’applicazione del diritto pubblico e non del diritto privato nel rapporto di lavoro) sono state chiaramente inserite nel testo unico del 2001 in materia di  Pubblico Impiego. La giurisdizione sul contratto di lavoro del pubblico impiego è stata trasferita dal giudice amministrativo al giudice civile; sono state tuttavia previste procedure alternative extragiudiziali per controversie particolari 
I contratti di lavoro, la contrattazione collettiva – sia a livello nazionale che locale - e la contrattazione complementare in ciascuna amministrazione hanno sostituito la legge nella determinazione delle trattenute, dei salari, delle competenze accessorie. Ci si è inoltre indirizzati, per quanto riguarda il rapporto di lavoro, a contratti individuali orientati a promuovere efficienza e professionalità non solo dei funzionari, ma finanche dei direttori generali
E’ stata istituita un’agenzia pubblica [l’ARAN] che rappresenta lo Stato e gli enti locali nelle contrattazioni sindacali; per ciascun settore pubblico (ministeri, sanità, comuni, scuole, ecc.) partecipano agli incontri le OOSS che siano rappresentative almeno del 5% dei lavoratori di quel determinato comparto. I contratti collettivi nazionali hanno valore solo se sono firmati dalle OOSS che rappresentino insieme la maggioranza assoluta dei lavoratori di quel settore lavorativo.
La rappresentatività delle organizzazioni sindacali viene misurata in base ai voti ottenuti nelle elezioni e in base al numero delle quote associative. 
Dopo l’introduzione della riforma (1997) la partecipazione alle elezioni dei rappresentati sindacali dei lavoratori, è stata sempre molto alta, mai al di sotto dell’80%. 
[Queste ultime riforme che trattano del rapporto di lavoro e della struttura organizzativa e giuridica delle PA sono inserite principalmente nella cosiddetta Bassanini ter e cioè la Legge 191/1998 e nella Bassanini quater, Legge 50/1999]
In linea di principio, l’autorità politica è responsabile della PA, delle strategie e delle valutazioni dei risultati. Ma dopo la riforma non ha più  potere nella gestione diretta dell’Amministrazione. Sono gli alti dirigenti che sono responsabili. 
I dirigenti superiori, che hanno maggior incarichi e responsabilità, avranno pure una diversa remunerazione, che sarà ulteriormente legata ai risultati.
Nel 1998 era stato creato un corpo interministeriale che raggruppava tutti gli alti dirigenti della PA, regolato da uno statuto di diritto privato. Ma nel 2002 si è ritornati a corpi separati per ciascun ministero. Soluzione di compromesso privata però del vantaggio, che la soluzione interministeriale unicamente aveva, di una più ampia mobilità.
Le assunzioni nel settore pubblico avvengono unicamente per procedura concorsuale nazionale. I contratti con funzionari dirigenti assunti a chiamata dal settore privato (senza concorso ma con contratto a tempo determinato) non possono essere superiori al 10% del personale effettivo. Sono abolite i contratti a tempo indeterminato per chiamata. 
Nelle amministrazioni che sono sotto un regime privatistico, le assunzioni avvengono ora con contratto individuale a tempo determinato solitamente da tre a sette anni.
 
 

 Gli impiegati pubblici italiani possono quindi essere licenziati, anche se la pratica non è ancora molto diffusa e spesso ci sono reintegri stabiliti dal giudice (ad esempio nel 2006 sono stati licenziati 76 dipendenti, 12 dei quali reintegrati con sentenza)-

Prima della riforma non esisteva distinzione di trattamento per gli alti dirigenti, in considerazione dei risultati ottenuti da ciascuno. Oggi al contrario, in base ai risultati ottenuti, possono addirittura duplicare il trattamento economico.
Va tuttavia sottolineato che vincolare lo stipendio al miglioramento della performance e al merito potrà migliorare la qualità dei servizi pubblici solo se si avverano due condizioni. La prima è l’assoluta assenza di pressioni della politica nei confronto dei pubblici dirigenti e la seconda è l’esistenza di parametri oggettivi per la valutazione di performance e risultati.
 
La contrattazione e gli incentivi al merito devono essere trattati con un approccio nuovo orientato più verso il cliente e la performance per creare delle PA più vicine a cittadini e professionisti.
Il nuovo sistema di controllo dei risultati, prevede per legge che la parte politica [commissioni governative] definisca annualmente obiettivi e indicatori di risultato; prevede inoltre un organo di valutazione indipendente in ogni amministrazione e un’autorità nazionale per la valutazione. Sono poi previsti controlli strategici e un benchmarking fra le amministrazioni omologhe - italiane e straniere - per stabilire delle comparazioni e una banca dati nazionale delle direttive ministeriali e degli indicatori della performance.
La messa in atto di questa serie di riforme ha incontrato una forte resistenza ed è ancora lontano dall’essere realizzata completamente. 
I sindacati che avevano fatto una scelta di principio in favore di contrattazione, premiazione della professionalità, merito, responsabilità e decentramento, al momento di passare all’applicazione pratica di questo principio, hanno manifestato parecchie perplessità sostenendo molto spesso l’aumento di salario generalizzato piuttosto che gli aumenti legati alle prestazioni e alla professionalità e ai risultati ottenuti. 
Politici, funzionari e manager pubblici hanno troppo spesso preferito difendere i previlegi e la giungla salariale, il parlamento stesso ha fatto scelte contraddittorie: se in linea di principio si sono dimostrate favorevoli al concetto di meritocrazia, performance e qualità dei servizi, nella messa in pratica si sono dimostrate a favore delle corporazioni e delle lobby burocratiche. Va sottolineato che entrambe le linee di comportamento sono state condotte in maniera bipartisan, sia da governi di destra che di sinistra.
 
Fin dall’inizio si è compreso come il successo dell’operazione sarebbe dipeso da una rivoluzione culturale molto difficile da compiersi. Sarebbe dipeso dalla capacità delle amministrazioni e dei funzionari di cambiare mentalità e di accettare, acquisire e diffondere la cultura:
dell’innovazione tecnologica e organizzativa
delle semplificazione
della qualità dei servizi e delle prestazioni
della soddisfazione del cittadino-utente
della valorizzazione delle professionalità e del merito
della capacità di promuovere, sostenere, liberare le energie di cittadini e imprese piuttosto che imporre regole e obblighi burocratici.
 
In realtà questa cultura resta ancora minoritaria nella funzione pubblica italiana; i politici  preferiscono essere coinvolti nella gestione, piuttosto che limitarsi a stabilire obiettivi e strategie; molte amministrazioni e giudici amministrativi mantengono ancora una gestione statalista e  legalistica.
Al contrario le strutture amministrative che hanno adottato i nuovi principi sono, al momento l’eccezione e non la regola.
 
Ma nonostante i freni, le resistenze e le contraddizioni, buona parte della riforma è sopravvissuta ai cambiamenti di governo e di maggioranze parlamentari. In Italia, lo stato e la funzione pubblica prima fatiscenti, hanno ormai sicuramente accettato la sfida della modernizzazione. La riforma partita negli anni Novanta dopo il rallentamento a cui abbiamo accennato, si è rimessa in movimento col nuovo ministro della Funzione Pubblica Brunetta.
 


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Pubblicato il 25/07/2013 


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